Posts tagged ‘Javni Dug’

12. siječnja 2016

Ministar Financija treba biti moćniji

autora/ice cronomy

Po procjeni profesora Bićanića, zadnji ministar financija Lalovac bio je “do sada najslabiji ministar financija.” Oštra, profesorska ocjena, ali u dobroj mjeri ispravna, poštena. Lalovac nije nešto posebno napravio kao ministar skoro pa najvažnijeg resora: hapsio je bankare (a nije), lovio desetke milijuna neplaćenog poreza (nije baš posao za samog ministra, a učinak za prihode je zanemariv) i naravno riješavao je problem “švicaraca” i kredita,  monetarnih problema za što nije zadužen.

Možda bi trebalo uzeti u obzir da je Lalovac imao jako malo vremena da postigne veće zakokrete u vođenju javnih financija. Ipak, pitanje je da li bi imao više uspjeha da je raspolagao sa sve četiri godine, jer u jednoj stvari Lalovac je u pravu: ministar financija nema dovoljno moći da provede fiskalnu konsolidaciju i postavi javne financije u funkciju rasta.

Opširno govoreći, dva razloga određuju slabost ministra financija u Hrvatskoj. Prvo, vanjska makroekonomska previranja, na koja ministri Vlade malih otvorenih zemalja poput Hrvatske nemaju nikakvog utjecaja. Kao što smo vidjeli na slučaju švicarca, eksterni šokovi mogu stvoriti značajne socijalne i ekonomske probleme i potom glavobolje ministrima. Vlada međutim malo toga konkretno može napraviti u kratom roku da neutralizira slične negativne vanjske šokove.

Drugi razlog je sama procedura donošenja proračuna, u kojoj po riječima Lalovca:

“ministar financija nema utjecaja na planove drugih ministarstava, on samo prikuplja želje i pozdrave ministara, što nije dobro”

I prof. Bićanić prepoznaje da su ministri financija redovito slabiji dio Vlade. Ne mislim da je to tako jer su bili slabe osobe, loše izabrani ljudi, na što je Bićanić aludirao u svom tekstu. Crkvenac i Dalić su imali ekspertizu, a Šuker i Linić su bili politički vrlo jaki (stoga možda i najbolji izbor sa politčkog gledišta). Problem leži u proračunskom procesu i institucijama koje otežavaju unaprijeđenje fiskalne discipline i odlučno provođenje fiskalne konsolidacije, posebno sada kada je proračunski deficit visok i rast javnog duga nije stabiliziran.

Kao što su Alesina i Perotti sažeto prikazali, postoje dva pristupa donošenju proračuna: kolegijalni i hijerarhijski. Ovaj prvi je karakteriziran pluralističkim pristupom u svakom koraku proračunskog procesa, koji omogućuje svim ministrima određenu moć nad krajnjom verzijom proračuna. Naglasak na demokratskoj kontroli proračuna ima svoju vrijednost: garantira svakom proračunskom korisniku u Vladi  i Saboru utjecaj i kontrolu te primorava (ili omogućuje) kompromise između suprostavljenih interesa.

Problem je da  kolegijalnost i garancije odugovlače, a možda i onemogućavaju, fiskalnu konsolidaciju upravo onda kad je ona najpotrebnija, kako ističu Alesina i Perotti. To je zbog toga jer ministri ‘potrošači’ imaju značajnu moć nad proračunom, relativno prema ministru financija koji je jedini odgovoran za proračunske prihode.

‘Problem zajedničkog dobra’ (common pool problem) nije teško uočiti: svaki ministar ima motivaciju ne samo zagrabiti što više u proračun – jer su benefiti u obliku veće potrošnje na razini ministarstva i uzdižu samog ministra dok su troškovi raspoređeni kroz sve uplatitelje u proračun, za što je odgovoran samo jedan ministar – nego i što prije – jer i drugi proračunski korisnici žele što više za svoje ministarstvo pa treba osigurati sredstva rano. Sandra Švaljek je opisala isti problem sa velikim brojem stranaka u koalicijskim vladama i rascijepkanom moći odlučivanja.

Drugi, hijerarhijski pristup u donošenju proračuna ograničava tko i kada utječe na zadnju verziju proračuna svojim prijedlozima i zahtjevima za potrošnjom, te jednostavnim ‘top-down’ pristupom daje najveći utjecaj onima koji imaju i snose najveću odgovornost, ministru financija i premijeru. To ne znači nužno diktat, ali zna se čija je riječ zadnja. (The buck stops here!) Hijerarhijski pristup povećava moć ministra financija, koji je zadužen da centralizira proračunsko odlučivanje i uzme u obzir zajedničko proračunsko ograničenje, te limitira moć svih drugih ‘ministara potrošača’. Zbog toga, hijerarhijska procedura ima veću šansu osigurati fiskalnu disciplinu u vremenima visokih deficita i brzo rastućeg javnog duga.

Iz opisa procedure pripreme i donošenja državnog proračuna Proračunskog vodiča za građane IJF-a i  lamenta Lalovca proizlazi da je u Vladi u efektu kolegijalna procedura.  To znači da je fiskala prilagodba otežana u samom startu donošenja proračuna, zbog slabe pozicije ministra financija i nedovoljno centraliziranog odlučivanja oko proračunske potrošnje.

Postoje razlozi i ispravni argumenti da moć ministra financija treba biti ograničena. Ipak, to može biti dvosjekli mač. Valja prepoznati da se radi o ograničenju apsolutne moći u stvaranje fiskalne politike, čime se želi ograničiti zloporaba pozicije i politički oportunizam, što bi općenito trebalo biti kažnjeno na izborima. Ograničavanje relativne moći ministra financija u odnosu na druge ministre u Vladi, čiji je sasvim racionalan cilj veća potrošnja, limitira slobodu kreiranja fiskalne politike tako da onemogućava kontrolu rashoda i brzu fiskalnu konsolidaciju kad je to nužno potrebno.

Ako smo zabrinuti da bi si ministar financija u Hrvatskoj Vladi uzeo maha i nekontrolirano jačao, postoje reforme drugih proračunskih institucija koje mogu kompenzirati za njegovu/njezinu jaču ulogu, kontrolirati tu moć i učiniti ministra financija odgovornim za (ne)postignute rezultate. Prvo, više transparentnosti u donošenju proračuna. Puno više. Kako IJF ističe već godinama, u tom području Hrvatska ne stoji dobro. Točnije, situacija se pogoršava. Drugo,  uvođenje i poštivanje fiskalnih pravila, koja propisuju mjerljive ciljeve za ministra financija (dopuštene visine deficita, javnog duga). U Hrvatskoj je to postignuto Zakonom o fiskalnoj odgovornosti, makar nominalno.

Doduše, striktna fiskalna pravila mogu i natjerati ministra financija da posegne za “kreativnim metodama” prilikom donošenja proračuna, što umanjuje njegovu trasparentnost. Nema besplatnog ručka u ekonomskoj politici. Također, pitanje je da li relativno slab ministar financija, ako je i potpomognut premijerom, može zadovoljiti ciljeve iz Zakona?

U Hrvatskoj problem nije da je ministar financija prejak, nego preslab u odnosu na  ministre potrošače. Koje kod ime novi premijer i podpredsjednici postave na mjesto ministra financija, nužno bi bilo da istodobno ojačaju samu poziciju ministra i centraliziraju proces donošenja proračuna. Tu reformu mogu kompenzirati povećanjem otvorenosti proračuna, koristeći se preporukama IJF. Posao je već netko odradio. Korisno bi bilo i da se ozbiljnije pristupi Zakonu o fiskalnoj odgovornosti, ne samo kroz poštivanje brojčano zadanih ciljeve, nego procedure kojom se to postiže.  Primjerice, prvo bi Vlada trebala odlučiti a Sabor izglasati deficit proračuna i ukupnu potrošnju kojom se taj deficit postiže, a onda se dogovarati oko raspodjele potrošnje među korisnicima.

Postoje ozbiljne i neozbiljne fiskalne konsolidacije. Ovakvi potezi bi znatno poboljšali kredibilitet Vlade da namjerava provesti ozbiljnu fiskalnu konsolidaciju u očima  kreditnih agencija, europske komisije te stranih i domaćih investitora.

P.S. A nismo ni spomenuli instituciju ‘rebalansa’ kojoj su sve Vlada do sada  nekontrolirano vraćale, poput kakvog fetiša. Izbaciti tu riječ iz upotrebe treba. Zaboravite samu ideju rebalansa.

Oglasi
09. veljače 2014

Zašto nam treba novi Ministar Financija

autora/ice cronomy

Šegon je smijenjen zbog neovlaštenog trošenja političkog kapitala Vlade premijera Milanovića i SDP-a, te njegovo neočitovanje o tome. Milanović je bio prilično jasan da nema više povjerenja u Šegona i da neće dopustiti da takvi incidenti stavljaju Vladu u sivu zonu.

Izgledno je da je Linićeva obrana Šegona i kolebanje oko smjene narušilo i njegovo povjerenje kod premijera. No, Milanović je prilično jasan, priča sa Linićem je zatvorena,  ostaje kao ministar financija.

Ne bi bilo loše da se predomisli.

Ovako ili onako, realni  problem je da ostaje kao ministar sa narušenim odnosom sa premijerom, nestabilnom pozicijom u Vladi – ratuje sa Marasom, sa Ostojićem –  i smanjenom djelotvornošću vođenja možda i  najvažnijeg resora u povijesti Hrvatske.

Ako je ministarstvo obrane bilo najvažnije ministarstvo za vrijeme domovinskog rata, ministarstvo financija je to danas, za vrijeme 5.5 godina duge recesije/stagnacije. Upitno je koliko je u takvom trenutku dobro imati  okrnjenog ministra financija.

U fiskalnoj politici, kao i u monetarnoj, puno toga ovisi o očekivanjima i vjerodostojnosti. Nije nemoguće zamisliti da EK i financijska tržišta, promatrajući trzavice u Vladi i slabo funkcionirajući odnos premijera i ministra financija, gdje ostavke i/ili smjene vise u zraku,  počnu sumnjati u mogućnost ove Vlade da smanji deficit i provede fiskalnu konsolidaciju. Što je prioritet? Fiskalna konsolidacija i smanjenje deficita ili političke pozicije?

Jutarnji ima anketu: Da li bi Slavko Linić trebao otići iz Vlade? Moj glas je bio Da. Čak i nevezano za čitavu situaciju sa pomoćnikom – koji je trebao biti smijenjen – Linić bi trebao otići. Incident sa Šegonom je možda dovoljan razlog da Linić odstupi, ali nije nužan.

RAZLOZI

Evo još par razloga zbog kojih bi Linić trebao podnjeti ostavku na mjesto ministra financija, više ekonomske prirode a ne zbog političkih afera.

(1) SOB – Same Old BS. U Listopadu 2011. kad je počelo biti očito da će SDP pobjediti na izborima i kada se kadroviralo sa ministarstvima, napisao sam tekst “Zato Linić ne može biti ministar financija“. Nisam mislio da je Linić dobar izbor za ministra financija onda, ne mislim to ni danas. Dapače.

Linić je onda vrtio priču oko dolaska MMF-a čim SDP preuzme vlast. Zaletio se. U Listopadu 2013. pak ne vidi potrebu za aranžmanom sa MMF-om, a već u Studenom “ne odbacuje ni takvu mogućnost.” Jedino što je stalno je Linićev bi-nebi. Kad treba plašiti sa groznom situacijom u proračunu, onda je MMF opcija, a kad  misli da ima argumente da radi dobar posao onda MMF više nije opcija.

Liniću je i dalje važnije polemizirati sa HDZom, ukazivati na 8 godina uništavanja ekonomije, golemog duga koje je HDZ ostavio, kostura u ormaru, financijskih mina itd. Linić Čisto politikanstvo kojim, slično prethodniku Šukeru, skreće pažnju od vlastitih rezultata na HDZ i prošlost. Uvijek prošlost!

I ja mislim da je HDZ stranka loših namjera i još gorih rezultata, ali kao i mnogima dosta mi je slušati  međustranačko kopanje očiju.

(2) Linić je već najavio odlazak. U intervju za Globus u studenom 2013. Linić je ne dvosmisleno rekao da neće biti u sastavu nove Vlade, ukoliko SDP opet dobije izbore. “Vrijeme je za nove ljude.” Jasno je da nema interesa i potrebe čuvati svoju poziciju za nove izbore.

To je u biti dobra stvar, pogotovo ako se složimo da su stranke u Hrvatskoj klijentističke. Ako politička budućnost Linića nije toliko bitna, onda se ne mora previše obazirati na političke implikacije svih poteza. Ako treba rezat neku potrošnju ili ukinut neku nefunkcionirajuću politiku, može to napraviti i ne previše mariti za sljedeće izbore jer njega tamo neće biti. Posao se može obaviti kako treba.

Linić se ipak ne oslanja na te okolnosti koje bi mu trebale davati snagu za obavljanje posla. Linićevi potezi su mlaki i neodlučni. Uporno pokušava stare recepte na prihodovnoj strani. Umjesto konzervativnih procjena i očekivanja, ima nerealna očekivanja rasta ekonomije i prihoda. Brojke kao da su iz sna izašle, a koje samo unose pomutnju među poduzetnicima i potencijalnim investitorima.

Uvažavanje je valuta u politici. Ministar koji jasno objavi probleme koje želi riješiti i ciljeve koje želi postići, te najavi ostavku ako u tome ne uspije u poziciji je kupiti poštivanje birača, investitora, medija. Ali još važnije, signalizira obvezivanje za politiku smanjenje deficita. Ostavka u kuverti podiže cijenu neuspjeha i donosi vjerodostojnost da se problemom namjerava baviti vrlo ozbiljno.

Linić bi još jednom trebao jasno reći da nakon sljedećih izbora neće sudjelovati u novoj Vladi. Trebao bi napraviti korak dalje i otvoreno ponuditi ostavku ukoliko u sljedeće dvije godine ne postigne smanjenje deficita za određni postotak, npr. na 3% BDPa. Ostavka se automatski aktivira i definitivno nema šanse više biti ministar financija ako bude očito da ostavlja deficit za 2016. veći od 3% BDPa. Vezati se za jarbol poput Odiseja! Naravno, znači i još nešto.

Sljedeći ministar financija to također treba napraviti, što sam također istaknuo  2011.

(3) Nevjerodostojnost i ad hoc. U članku u Jutarnjem Marina Klepo piše:

Hrvatska praksa, gdje ministar financija najavljuje i odustaje od pojedinih mjera, nije stekla potrebnu vjerodostojnost. Za ostvarenje ambicioznih ciljeva koje je postavio EK očito će je trebati mijenjati.

Ne vidim kako Linić, u sadašnjoj funkciji  ministra, ima ikakve šanse ostvariti te ciljeve. Zašto onda ne bi počeli sa svježim ministrom financija sa drugačijim praksama?

Nakon dvije godine ove Vlade, vođenje državnih financija Slavka Linića je karakterizirano probnim balonima i ad hoc potezima. Te karakteristike se pridodaju onoj vječitoj instituciji rebalansa proračuna, za koju se ministri financija drže kao pijan plota. Umjesto toga, zašto ne pokušamo sa argumentiranim opredjeljenjem za određenu politku i odustajanjem od improviziranja? Mislim da Slavko Linić u poziciji ministra financija za to (više) nije sposoban.

Porez na nekretnine je dobar primjer toga. Postoje dobri argumenti zašto je to dobra reforma i poželjniji porez od sadašnjeg stanja komunalnih nameta. Postoje i razlozi zašto nije poželjan u Hrvatskoj danas. Ali, Linić je odustao ili privremeno odgodio. Nije velika razlika. Unutarnju borbu u koalicijskoj Vladi nije izdržao. Umjesto ozbiljne ekonomske diskusije o porezu na nakretnine kao reformi poreznog sustava, danas imamo, da oprostite, uličarske politike “uzet ću pare iz privatnih mirovinskih fondova i javnih poduzeća  da smanjim deficit.” Briljantna ideja!

Unatoč političkom iskustvu i relativno snažnoj ličnosti koju Linić nosi u ovoj Vladi, ispada da Vesna Pusić i HNS imaju veću moć u kreiranju javnih financija od Linića. Ali i ministar financija i Vlada općenito zaboravljaju da se ekonomske politike ne analiziraju na principu što je bilo u odnosu na što će bit, već u odnosu na što bi moglo biti.

Pitanje dakle nije toliko što će biti ako se porez X uvede, već što će biti ako se ne uvede i odgodi za neku budućnost?

To moglo nije jednostavno za znati jer se odnosi na moguće buduće efekte raznih politika i ekonomsku situaciju što zahtjeva delikatniju analizu, a ne čisto protivljenje na bazi ideoloških principa.  Znamo, međutim, da zbog odgađanja i neprovođenja potrebnih reformi ishodi bi mogli biti loši.

Porez na nekretnine dolazi, kad tad, ali ne za ovog ministra. Može biti uveden na razuman način u obliku  zamjene za komunalne namete na “revenue neutral” principu ili na ad hoc način, nediskriminatorno u mogućem Grčkom scenariju.

(4) Van dodira sa modernom ekonomijom i stvaranje neizvjesnosti. Naglasak na državnim investicijama kao pokretačima razvoja veliki je signal da pripadate “staroj gardi”  ekonomskih planera koji misle da se ekonomiju može voditi po komandi i po dogovoru. Dvije godine mandata je Slavko Linić potrošio na  ufanje u državne investicije i europske fondove. U Globusu je bio jasan: rast BDP-a “samo na bazi državnih investicija.” Od toga nije bilo ništa.

Priznao da se prevario kad je mislio da je moguće restruktirirati državne firme i voditi program investiranja. Nema veze, sad su restrukturirane i “mogu krenuti sa investicijama….investicije u željeznice [će] postati pokretač niza proizvodnji.” Za energetiku  tu su mirovinski fondovi.

Ali, sad se sjetio uzeti dobit javnim firmama i štednju iz privatnih mirovinskih fondova “preusmjeriti” u proračun, sve za krpanje deficita. Nije jasno da li će se najavljene državne investicije ostvariti. U manje od 3 mjeseca okrenuo je ploču. Sa državnih investicija kao bazi rasta BDPa, na krpanje proračuna. Dogodine šta bude. Ako ne bude rasta, a neće, vikati će na poduzetnike. Prilično traljav načina vođenja ekonomije.

Linić ne razumije kako makroekonomija funkcionira. Nije da je trivijalno razumijeti makroekonomiju, ali Linić uporno stavlja kola ispred konja. Smatra da je dovoljno sniziti doprinos, porez na dobit, “odreći se poreznog prihoda” i poduzetnici bi već trebali skakati glavom u investicije i otvarati nova radna mjesta. Poslovna klima, ZOR, parafiskalni nameti (izgleda da se tu nešto radi), nesigurnost porezne politike, privlačenje stranih investitora i greenfield FDI manje više. A upravo ti faktori imaju više efekta na poduzetnički pothvat i prihvaćanje rizika nego ukidanje poreza na reinvestiranu dobit. Da to je dobro i poželjno, ali u Hrvatskoj nije dovoljno. Not by a long shot!

Iako Linić voli govoriti o opredjeljenju Hrvatske tržišnim principima, izgleda još uvijek operira na principu “Linić predlaže, Linić nalaže.” Jelena Lovrić – koja ga djelomično i brani – opisuje Linića kao formiranog u socijalističkom sustavu, pa stoga misli da može zapovjedati ekonomiji šta da radi.

Moderan ministar financija, razumije da je ispravno “Ministar predlaže, tržište nalaže.”

(5) ‘Sad bi gori, sad bi doli’ porezna politika. PDV nije porez koji je zamišljen da se mjenja 5 puta u 2 godine ili kao porezni instrument za stimuliranje ekonomije. Ne znam da li je Liniću netko predložio ili je bila njegova ideja da smanji PDV u turizmu nakon što je uveo fiskalizaciju i pooštrio poreznu disciplinu. Ovako ili onako bila je glupa ideja i politika od početka. Da se PDV za ugostitelje nije snižavao, rezultati u turizmu bili bi vjerojatno isti, a proračun ne bi izgubio potencijalne i dragocijene prihode.

Opet je pitanje ‘što bi moglo biti’ i očito da se nije mislilo da je moguće da će rezultati sezone biti isti bez obzira na promjene PDVa i da će jedino proračun biti na gubitku. To je prilično skup ‘trade-off’ u situaciji sve većeg deficita i tankih prihoda. Na osnovu čega se uopće mislio da će rezultati biti toliko bolji smanjenjem PDVa da će nadoknaditi izgubljene proračunske prihode?

Moguće je, naravno, da je smanjenje PDV “spriječilo” slabije poslovne rezultate i “spasio radna mjesta”, ali ne bi se kladio na taj scenarij. Ako mi netko može predočiti uvjerljive rezultate, bio bih zahvalan. Jedan instrument fiskalne politike je namjenjen za jednu politiku i obično postiže jedan rezultat, i to ako. Ovdje je ideja bila, izgleda, jedan instrument i pet rezultata.

Sad je situacija da se PDV opet “mora” mijenjati pred sezonu, što je još jedna u nizu kontraproduktivnih izmjena PDVa. Unosi neizvjenost i umanjuje vjerodostojnost u Vladinu poreznu politiku. Udženičke osnove: privremena promjena poreza nema nikakav utjecaj na ekonomiju, a samo trajne izmjene, za koje se Vlada obvezala, imaju šanse postići željeni efekt. No Vlada i Linić se ne mogu izgleda obvezati, a niti jedna promjena poreza nije podigla ukupni prihod proračuna.

(6) Drvlje i kamenje umjesto oslanjanje na struku.  Nevjerovatno je da Institut Javnih Financija, koji godinama piše o problemima i  upravljanju javnim dugom, napiše kritiku vođenja fiskalne politike i poteza koji su direktno povećali deficita i za koje je Linić direktno odgovoran, a Linićev odgovor je omalovažavanje i spočitavanje stručnog znanja. Samo bahata osoba ne bi pitala za savjet struke.

Smješno je da Linić napada IJF da ne žele govoriti o javnom dugu, a naslov kritike IJF je Gospodo, gdje je strategija zaduživanja i upravljanja javnim dugom?

Silni porezni novac se daje za visokoškolsko obrazovanje i stručno usavršavanje, a potom se stručni i obrazovani ekonomisti odbacuju kao neznalice od samog ministra. Tragikomično. Ozbiljne Vlade organiziraju ne-stranačke komisije sastavljene od vodećih stručnjaka, Nobelovaca, kao temelje za primjerice poreznu reformu, konsolidaciju i slično, te se potom vežu za njihove odluke i preporuke temeljene na znanosti, a ne ideologiji. Ali ne i  mudri i sveznajući Slavko Linić koji bazira proračuna na 1.8% rast BDP-a.

(7) Uvođenje Kvazi-Red. Nešto kao-dobro. Nije da Linić baš ništa dobro nije napravio. Hrvatska je porezno opterećena zemlja. Nameti, prirezi, “doprinosi”, sve u suštini porezi, mnogobrojni su i visoki. Ali, treba razlikovati veliku poreznu presiju od ozbiljnog provođenja poreznih zakona: da su jasni, da vrijede jednako za sve i da ih se svi pridržavaju. Visoki i mnogobrojni porezi nisu nadomjestak efikasnoj provedi poreznih zakona i politike.

Tko god bude sljedeći ministar financija neće moći u dogledno vrijeme smanjiti PDV, doprinose ili poreze na dohodak. Uvođenje fiskalizacije je dobro što se tiče ozbiljnog uvođenja reda i discipline u poreznoj politici. I najefikasniji oblici oporezivanja ne vrijede puno ako se provode paušalno, po političkoj (ne)volji. Kvalitetna porezna politika  prelazi stranačke linije i ideologije.

Nažalost, bolja porezna disciplina nije dovoljna da izvuće zemlju iz fiskalnog ponora. Jelena Lovrić ističe da je kombinacija visoke porezne presije i utjerivanja fiskalne discipline dovelo do fiskalne iscrpljenosti, nešto poput maksimuma na Lafferovoj krivulji. Možda i je. No, važnije je da je  Linićev fokus na prihodovnu stranu proračuna imao prorecesijske efekte, što je potpuno očekivano.

Iz iskustava konoslidacije državnih financija drugih zemalja znamo da fiskalne konsolidacije u vremenima fiskalnog stresa (visoki deficit, brzo rastući javni dug), a koje su se oslanjale na povećanje prihoda, bile su neuspješne i recesijske. (Vidi i ovaj pregled.) Oslanjati se na relativno “jednostavne”  prihodovne stavke u proračunu – PDV, trošarine, troškove – neće biti dovoljno za postizanje značajne i trajne fiskalne konsolidacije. Kompozicija je važna, a Linić je naglasak uporno stavljao na manje važne komponente.

Uz sav taj naglasak na poreznu disciplinu i uvođenje reda zaboravilo se na vječitu instituciju državnih financija – rebalans proračuna. Red u donošenju i izvršenju proračuna se nije uveo.

Prvo, i dalje se proračun planira od oka, nerealno, stalno misleći na sljedeći rebalans. Poput učenika koji uči da bi prošao popravni, znajući da će na prvom testu sigurno pasti. Da li griješim ili se još nije dogodila godina bez rebalansa? IJF je to lijepo dokumentirao, ali uzaldu. U uređenim zemljama rebalansi su gotovo nezamislivi. U Hrvatskoj su nužni i neizbježni, što konstantno umanjuje vjerodostojnost fiskalne politike Vlade. Koga briga kako proračun izgleda, kad ionako ide u rebalans.

Rebalans proračuna je temeljni dokument svake Vlade, ne sam proračun. Ministar Linića je “zaboravio” uvesti disciplinu u  proceduru donošenja proračuna.

Drugo, proračunska procedura i fiskalna disciplina nisu odvojene stvari. Procedura donošenja proračuna jedna je od odrednica proračunske bilance, i.e. deficita i fiskalne discipline. Hijerarhijski proces u kojem ministar finacija i/ili premijer ima moć stvaranja i određivanja proračuna povezan je sa većom fiskalnom disciplinom i imaju bolju šansu smanjiti  deficit proračuna i javni dug.

Ako Vlada i ministar financija žele ojačati fiskalnu disciplinu morali bi se okrenuti i reformi procedure donošenja proračuna, ojačati položaj ministra financija u odnosu na druge “potrošačke” ministre, ali potom i držati ga odgovornim za (ne)uspijehe. Procedure bi trebale biti transparentne i ne stvarati zapreke Vladi da bude fiskalno odgovorna. 

28. siječnja 2014

Povijest Hrvatskog javnog duga – neka pojašnjenja

autora/ice cronomy

U Subotu, 11.1.2014 u Magazinu Jutarnjeg Lista imali ste priliku pročitati zanimljiv članak o povijesti javnog duga. Točnije, tema je bila politička povijest hrvatskog javnog duga. Iako zanimljiva, ona se nužno ne podudara i sa ekonomskom povijesti javnog duga. Puno toga u ekonomiji je van utjecaja političara. Graf koji je bio prikazan u članku je moj rad. (linije i izračuni, slike premijera su dodatci JL). Pošto se JL poslužio mojim grafičko-umjetničkim djelom o indeksu mizerije mislio sam malo dodati/pojasniti neke stvari.

1. – Ako ste kojim slučajem sretnik koji živi u Istri ili Kvarneru graf je prikazan sa pogrešnom legendom. Izvrnute su boje indeksa mizerije i javnog duga. Greške se događaju, ništa strašno. Uostalom, vjerojatno ste i sami shvatili da ako je javni dug negdje oko 60% BDPa, onda samo gornja krivulja može biti javni dug.

2. –  Preferirao bi da su grafovi javnog duga (% BDPa) i indeksa mizerije prikazani zasebno. Primjetite da je mjera na Y osi “% BDPa”, što je ispravna mjera za javni dug, ali ne i za Indeks mizerije. Indeks je samo zbroj različitih varijabli i nije mjeren kao postotak BDPa. No, Jutarnji je htio sve na jednom grafu (možda upravo zbog obrade i nedostatka mjesta u novinama) pa sam ih “gurnuo” zajedno, iako ne bi trebali biti. Crtanje grafova sa dvije različite Y osi, dvije različite skale, je u osnovi pogrešno i vodi na pogrešno razmišljanje.

U posebnom okviru postavljeno je pitanje “Da li postoji veza između javnog duga i indeksa?” Gledajući samo graf ispada da postoji neka veza između njih, no to u biti nije ispravno. Možda postoji veza između kretanja jednog i drugog zbog nekog trećeg faktora (npr. poslovnog ciklusa, recesije) koji utječe na oboje, ali ne i direktna veza između jednog i drugog. Obična korelacija javnog duga i Barro indeksa mizerije za razdoblje od 2000. do 2013. je 0.4, ako nekome to nešto znači.

Kretanje indeksa mizerije možda možemo bolje razumijeti kroz kretanje njegovih komponenti, što donji graf predstavlja.

miseryQ3. – Analiza zaduživanje u članku se svodi na apsolutne iznose, ali kao što Jelić piše brojke bez konteksta ne otkrivaju sve.  Možda još konteksta o tempu gomilanja duga možemo vidjeti kroz stopa rasta javnog duga tokom prošlih Vlada. Donji graf prikazuje godišnje stope promjene (u %) apsolutnog iznosa javnog duga u odnosu prema istom tromjesečju prethodne godine. Npr. prvo Tr. 2012. u odnosu na prvo Tr. 2011.

Primjerice, i Račan i Kosor su zasjeli na čelo Vlade odmah nakon recesije i izgleda zaduživali su se istim tempom. S tim, rekao bih, da je recesija 2008. daleko gora i duža od one iz 1999. Kosor je preuzela Vladu sredinom 2009. i do kraja mandata spašavala proračun.

rastJD

4. – Također za imati na umu su nedostaci samih podataka o javnom dugu. 2008. je došlo do određenog “prekida” podataka jer su iz proračuna izdvojeni HAC, HBOR, itd. što znači da su određene komponente javnog duga “izbačene” iz statistike. Bar se meni tako čini gledajući u podatke. To otežava ispravnu analizu rasta javnog duga.

Možda i najvažniji dio članka u Jutarnjem je dio u kojm prof. Lovrinčević objašnjava da je javni dug zapravo prikazan nepotpuno zbog toga. Promjenom metodologije, promjeniti će se i razina javnog duga. Umjesto 65%  on će biti 80% BDPa. Ekonomisti koji gledaja javni dug to znaju, tržišta to znaju, investitori to znaju. Političari i dalje misle da raznim računovodstvenim ‘abrakadabra’ potezima zavaravaju netkoga. Možda građane, ali samo na kratko. Fool me once, shame on you; fool me twice, shame on me.

5. – Ipak, ono što dominira u razdoblju od 2000. do danas je recesija koja sada traje 5.5 godina. Nažalost. Da bi mogli razlikovati što je posljedica stanja ekonomije na koje političari nemaju toliki utjecaj, a što je posljedica direktne politike (diskrecijske) Vlade, sve podatke bi trebalo korigirati za stanje poslovnog ciklusa. Na toj liniji je i moj komentar u Jutarnjem. Rasta (Pad) BDPa iznad (ispod) nekog dugoročnog trenda imati će utjecaj na prihode proračuna koji će (privremeno) rasti (padati) iznad (ispod) svog trenda i ekonomskog potencijala zemlje. Određeni rashodi su također pod jačim utjecajem stanja ekonomije nego političkih hirova, npr. naknade za nezaposlene.

6. – Na kraju, pitanje je kako smanjiti javni dug (javni dug u odnosu na BDP)? Vjerojatno najmanje bolan i najzdraviji način, što znači održiv, je rast BDP-a. To je Jelić i istaknuo na kraju članka. Razina javnog duga od 60%, 65%, 70% BDPa nije kritična ili nužno loša. Upitno je da li postoji crvena linija ili gdje se ona nalazi. No, loše je da javni dug nije stabiliziran na jednoj od tih razina i da i dalje raste. Nije jasno da li će se u dogledno vrijeme stabilizirati njegov rast.

Jedan od faktora koji smanjuju javni dug je dosljedno vođenje primarnog suficita, što je razlika između prihoda i rashoda umanjenih za troškove kamata. Isplate za kamate su van utjecaja političara, ali ostala državna potrošnja na razne (socijalne) programe je. Donji graf prikazuje primarni deficit državnog proračuna, kao % BDPa, po kvartalima. Iako je izračun prljav, na brzinu, vidljiv je opet utjecaj recesije i nedjelovanje političara na razliku prihoda i rashoda ne uključujući kamate. Primarni deficit je zacementiran od početka recesije. Dok se to ne preokrene, ne treba se nadati smanjenju javnog duga.

primarni

Hrvatski političari još uvijek smatraju da se parole i objašnjenja koja prolaze na hrvatskoj političkoj sceni i u javnosti prihvaćaju i vani. To nije  tako. Nikog van Hrvatske nije briga što je i koliko HDZ radio u prošlosti, za što je “kriv”, ili koliko dugo su “stvarali nered” – sve mantre koje ministar Linić ponavlja svaki put kad se govori o javnim financijama.  To nisu objašnjenja, već skretanje pažnje.  Tržišta zanimaju samo brojke, izračuni. One daju transparentno stanje stvari, bez političkih mućki. Vidljivo je da javni dug i dalje raste, možda i neodrživo.

Da li će se brzina rasta i veličina javnog duga moći smanjiti? Možda, ovisno o odlučnosti i sposobnosti vladajućih. Tržišta također vide da su hrvatski političari neozbiljni, da se u biti samo prave da žele riješiti probleme  deficita i javnog duga. Da pribjegavaju populizmu te da su u biti nesposobni riješiti probleme. Linić bi bio zgrožen da mu tako nešto kažete. No, da li je Linić bolji ministar financija od Šukera? Na stranu specifične okolnosti u kojima su jedan i drugi vladali, neki rezultati su fiksni kroz vrijeme i govore za sebe: nerealne procjene prihoda i rashoda proračuna, bazirane na nerealnim procjenama BDPa, što rezultira u rekordnom broju rebalansa proračuna. Rebalansi se planiraju i prije nego to se tinta na proračunu osuši i postali su glavna institucionalna karakteristika hrvatske fiskalne politike.

15. studenoga 2010

Da li zabluda o fiskalnoj prilagodbi vrijedi i u Hrvatskoj?

autora/ice cronomy

Uz sve bombastične najave katastrofe nadam se da ste stigli pročitati i odličan članak Branke Stipić o zabludi političara da fiskalnim rezovima, prilagodbama i reformama gube izbore.

read more »

27. svibnja 2010

Mreža dugovanja

autora/ice cronomy

Poznati Australski duo Clark and Dawe “diskutiraju” Europske dugove. Pretpostavljam da su njihove brojke u australskim dolarima, da ne dođe do zabune.

(via Mankiw)

Ono što zanimljivo u svemu ovome je da su veličine dugova samo jedan aspekt koji je uznemirujući. Mreža dugovanja, sa vrstom dugovanja, je još više uznemirujuće, a kad tome dodamo i čistu obmanu, tako da se ne zna koliko se duguje i kome, dobijemo uistinu zastrašujući koktel za financijska tržišta, potrošače i poduzetnike. Kriza povjerenja. Za perspektivu, ispod je ‘karta’ Europske mreže dugovanja iz NYT.

Javne financije nisu samo državne finacije, već uistinu i javne, dostupne, maksimalno moguće transparentne, dok su u Grčkoj uistinu bile privatne financije Vlade niz godina. Privatne informacije uvijek znače problem. Upravo je Grčka ona koja je predvodila godinama u zamagljenosti svojim “javnim” financijama. Vidi ovdje, ovdje.


Citat dana, ala mrak.


Oh what a tangled web we weave,
When first we practise to deceive!

Sir Walter Scott

UPDATE: Izvor podataka via BIS, tablica 9B. I Hrvatski vanjski dug se nalazi par stranica dalje. Za one koje zanima više koliko i kome ide.
Također vidi ovdje.

Oznake: ,
13. rujna 2009

Suština novog/sljedećeg financiranja

autora/ice cronomy

Iz SEEbiz. Reuters: Šuker gradi proračun za 2010. na temelju pretpostavke rasta BDP-a!?

Ovogodišnji proračunski deficit Hrvatske procjenjuje se nešto više od devet milijardi kuna, odnosno oko 2,8 posto BDP-a, a analitičari navode kako Vlada sad ima dvije opcije na raspolaganju.

“Ili će država ići po sindicirani zajam u inozemstvo ili će se ići na još jedno izdanje euroobveznica, ali još Ivan Šuker, ministar financija uvijek nije jasno na što će se odlučiti”, rekao je Reutersu Hrvoje Stojić iz Hypo Alpe Adria Banke.

Ovog je proljeća, podsjeća Reuters, Hrvatska izdala euroobveznice u vrijednosti 750 milijuna eura. Uz potrebu pokrivanja ovogodišnjeg proračunskog deficira, Hrvatska mora refinancirati i 500 milijuna eura euroobveznica i tri milijarde kuna državnih obveznica, pri čemu i jedne i druge dospijevaju u prvom kvartalu 2010. Analitičari smatraju da to neće biti lako izvesti, piše Reuters.

Ministarstvo financija također je objavilo da, uz planove za novo zaduživanje, radi na prijedlogu proračuna za 2010. Prema preliminarnim planovima, proračunski deficit u 2010. godini trebao bi iznositi oko četiri milijarde kuna, dok bi potrošnja trebala biti slična onoj iz 2009.

Sve su ovo vrlo tentativne brojke deficita, sa ja bih rekao, potencijalom povećanja. Ja bi se i dalje držao onoga što je guverner Rohatinski izjavio u ono poznatom srpanjskom govoru govoru u HAZU – deficit proračuna opće konsolidirane države oko 14 mlrd. kuna, a možda i više. Ali nešto drugo je istaknuo kao daleko važnije. Citat iz govora, ne verbatim ali blizu. (Video dostupan ovdje. Počnite negdje oko 19:45 minute videa.)

“Kada pričamo o deficitima, mi u stvari spominjemo samo manji dio problema. Nije riječ samo o financiranju deficita. Kad bi to bio problem, lako bi ga riješili. Suština problema je sada u refinanciranju, koje malo zavisi od monetarne politike pa čak i od ukupne politike. Ilustraciju radim. Govori se o fiskalnom deficitu konsolidirano opće države u 2009. od 14 mlrd. kuna a izgleda da će on biti i veći. Da bi se država financirala uz takav deficit, ona se mora bruto zadužiti 42 mlrd. kn. Manji problem je ono novo zaduženje od 14 mlrd. u postojećim uvijetima, a glavni problem je refinanciranje od 28 mlrd.”

31. kolovoza 2009

Proračunsko stanje

autora/ice cronomy

U novom Aktualnom Osvrtu IJFa Katarina Ott je sažela proračunsku situaciju za ovu godinu, nakon 3 rebalansa. Jasno je (ili bi trebalo biti) što je uzrok ovakvom proračunskom stanju (boldano) i jedino što slijedi kako bi se to stanje popravilo. Što reći i savjetovati Vladi koja je krajem 2008. planirala porast prihoda u 2009? Ništa stručno, jer da ima i malo stručnosti u Vladi ni u snu se ne bi planirao porast proračunskih prihoda. Možda istu razinu prihoda, u najboljem slučaju. Ako netko ima ideju što savjetovati, molim vas. Zaključak i tablica:

Naime, iako je već početkom jeseni 2008. bilo jasno da je zavladala svjetska recesija od koje ni Hrvatska ne može biti pošteđena, Vlada je krajem 2008. isuviše optimistično planirala proračun za 2009. Vlada je tada već znala da imamo neodrživo veliku javnu potrošnju i da nam u 2009. dospijeva gotovo 11 mlrd kuna javnog duga (što prikazuje puna linija u grafikonu, desna skala). Vlada je morala znati da je daljnje zaduživanje neodgovorno prema budućim – sve malobrojnijim – naraštajima koji će te dugove morati otplaćivati, te da će pretjerano zaduživanje države kočiti razvoj privatnog sektora kako zbog otežanog financiranja tako i zbog neminovnog povećanja poreznog opterećenja. Međutim, pod pritiskom raznih interesnih skupina proračun za 2009. planiran je kao u najboljim danima gospodarskog rasta, tj. porast prihoda sa 116,1 na 124,6 mlrd kuna i porast rashoda sa 118,4 na 127 mlrd kuna uz deficit od 2,4 mlrd kuna. Takav plan proračuna se ubrzo pokazao neodrživim. Stoga je u rebalansima koji su uslijedili, čak u uz uvođenje novih poreza i povišenje stope PDV-a Vlada morala planirati značajna smanjenja prihoda (od 124,6 mlrd kuna planiranih u prosincu na 112,2 mlrd kuna planiranih u srpnju), jer prihodi se jednostavno zbog recesije ne ostvaruju. Nažalost, Vlada nije imala snage značajnije smanjiti i rashode (sa 127 mlrd kuna planiranih u prosincu smanjila ih je na 121 mlrd kuna planiranih u srpnju), već se odlučila za značajno povećanje zaduživanja (vidi isprekidanu liniju u grafikonu, desna skala). Posljedica takvog neodgovornog fiskalnog ponašanja – kako prethodnih vlada u razdoblju 5% godišnjeg rasta BDP-a 2002- 07, tako i ove vlade pri planiranju i rebalansima proračuna za 2009. – je da smo od 2,4 mlrd kuna deficita državnog proračuna planiranih krajem 2008. došli do planiranog deficita od 9,3 mlrd kuna u kolovozu 2009.

IJF AO12

Cijeli Osvrt i grafikon pogledajte ovdje.

06. kolovoza 2009

Transparentnost i dug središnje države

autora/ice cronomy

Jedan “na brzaka” napravljen graf iz Newsletter br42. Instituta Javnih Financija Dug hrvatske središnje države: novi pogledi, Srđan Tatomir.

HrDugGraf

Svakodnevno se govori samo o veličini državnog duga, te i tu postoji mnogo misinformacija među građanima. Međutim, vrlo bitan je i sastav tog duga. U grafu izvedenom iz Tablice 2. Newslettera, dug središnje države jednostavno je podijeljen na utrživi (instrumenti tržišta novca, obveznice,…) i neutrživi (direktni krediti banaka državi ili državnim poduzećima, jamstva). Neutrživi je onaj “nepoželjan” dio, jer predstavlja načine financiranja kojima se ne trguje javno na tržištu gdje je svakodnevno vrednovan, pa tako kamatne stope, veličina i uvijeti financiranja su nedostupni javnosti i financijskim tržištima, što ga čini manje transparentnim. Ja sam tablicu pokušao malo podjeliti na dvije prošle Vlade. Iz tablice i iz grafa ‘vidljivo’ je da je neutrživi dio ukupnog duga države rastao ‘više’ od utrživog tokom prve HDZove Vlade, nego za vrijeme koalicijske Vlade. Van toga ne možemo puno zaključiti. osim da je Šuker “uveo reda” u javne financije. Za više grafova i podataka svakako pročitajte vrlo zanimljivi Newsletter. Evo što autor kaže.

Kada se dug hrvatske središnje države podijeli na utržive i neutržive dijelove, usporedba sa zemljama OECD-a daje zanimljivi uvid. Dok se neutrživi dug kao postotak BDP-a u zemljama OECD-a općenito smanjivao, on se u Hrvatskoj vrlo brzo povećavao. Postigao je najvišu razinu od 20% BDP-a u 2003. te se od tada blago smanjivao do 19% u 2007. Još je zanimljivija činjenica da se omjer utrživog duga prema neutrživome od 1995. smanjivao te je od 2001. godine daleko niži nego u bilo kojoj zemlji OECD-a.

Kada se podaci pažljivo razmotre, može se jasno uočiti da je neutrživi dug rastao brže od utrživoga. Na primjer, u 2007. rast neutrživog duga bio je zaslužan za 59,5% rasta ukupnog duga, što se vidi u tablici 2. To upućuje na zaključak da je dug financiran i refinanciran pretežito izvantržišnim načinima poput bankovnih kredita, a ne na tržištu kapitala putem trezorskih zapisa i obveznica.

To je točno, iako su državna jamstva poduzećima katkad činila velik dio povećanja neutrživog duga. Na primjer, u 1998. izdana su jamstva bila zaslužna za 62,3% rasta duga te u 2006. činila 48,8% povećanja u ukupnom dugu središnje hrvatske države.

Oznake: ,
%d bloggers like this: